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国务院办公厅关于印发国有金融资本出资人职责暂行规定的通知
时间:2020/12/21 11:50:22 来源:国务院国资委 作者:中建科信大讲堂 浏览:

 国务院办公厅关于印发 

国有金融资本出资人职责暂行规定的通知 
国办发〔2019〕49号
各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
《国有金融资本出资人职责暂行规定》已经国务院同意,现印发给你们,请结合实际认真贯彻落实。 
国务院办公厅
2019年11月7日
国有金融资本出资人职责暂行规定 
第一章 总  则
第一条 为进一步加强国有金融资本管理、明确出资人职责,根据《中华人民共和国公司法》等法律法规和《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》有关要求,制定本规定。

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解读:

2018年6月30日,中共中央、国务院印发《中国中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》(以下简称“《指导意见》”),为做好新时期国有金融资本管理工作提供了根本遵循。《指导意见》强调,要研究建立统一的国有金融资本出资人制度,明确出资人的权利、义务和责任。全国金融工作会议也指出,要理顺国有金融资本管理体制机制,明确出资人职责。一年多以来,近30个省份已出台实施意见,国有金融资本“九龙治水”局面得到明显改观,但同时,国有金融资本管理职责分散、授权不清、权责不明、部门利益固化等问题依然存在,针对《指导意见》在实际执行过程中所出现的困惑和实际操作问题以及理解不一致所带来的问题,本规定的出台,对《指导意见》的落实给了一个明确的结果,也是对《公司法》等法律法规建立现代化公司法人治理结构规定在金融领域的进一步细化

第二条 本规定所称国有金融资本是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益纳入国有金融资本管理,法律另有规定的除外
前款所称金融机构包括依法设立的获得金融业务许可证的各类金融企业,主权财富基金、金融控股公司、金融投资运营公司以及金融基础设施等实质性开展金融业务的其他企业或机构。

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解读:

《规定》把《指导意见》确定的国有金融资本都纳入统一管理范围。国有金融资本是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益,在符合法律规定的前提下,一并纳入国有金融资本管理。同时,金融机构包括依法设立的获得金融业务许可证的各类金融企业,主权财富基金、金融控股公司、金融投资运营公司以及金融基础设施等实质性开展金融业务的其他企业或机构。按照全国金融工作会议关于“全面实施金融机构及业务持牌经营,开展金融业务必须持有金融牌照”的要求,《规定》结合当前管理实际,坚持实质重于形式的原则,将持有金融业务许可证和实质性经营金融业务的机构都纳入范围,有利于加强国有金融资本管理,促进相关金融机构持续规范健康经营。

第三条 按照权责匹配、权责对等、权责统一的原则,各级财政部门根据本级政府授权,集中统一履行国有金融资本出资人职责。财政部根据国务院授权,履行国有金融资本出资人职责。地方财政部门根据地方政府授权,履行地方国有金融资本出资人职责。

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解读:

明确了金融资本出资人管理的基本原则,并确认由各级财政部门根据同级人民政府的授权履行出资人职责,财政系统作为国有金融资本出资人职责的地位进一步明晰

第四条 财政部门以管资本为主加强国有金融资产监管,重点管好国有金融资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,对国家出资金融机构依法享有资本收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。

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解读:

财政部门依法享有资本收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利,即使委托给其他受托机构,出资人权利的最终归属还是在财政部门。
本条体现了金融改革中“管资本为主”的原则,财政部门重点管好国有金融资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,这是转变国有资产监管职能的重要举措,也是深化国有企业改革的一个重要改革方向。 
第五条 国家出资金融机构及其投资设立的机构,依法享有经营自主权,承担国有金融资本保值增值责任,依法接受金融监管部门的行业监管。财政部门应当支持金融机构审慎合规经营、强化风险防控,除履行出资人职责以外,不得干预机构正常经营活动。

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解读:

本条重申了财政部门和金融监管机构的关系,体现了金融改革中“市场化原则”,坚持经营权与所有权分开。

第六条 财政部门应当合理界定职责边界,以市场化、法治化方式履行国有金融资本出资人职责,加强与金融管理部门的沟通协调和信息共享,按照市场监管与出资人职责相分离的原则,理顺国有金融机构管理体制。地方政府、各级财政部门不得干预金融监管部门依法实施监管。

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解读:

财政部门主责来理顺国有金融机构管理体制,政府及各级财政部门不得干预金融监管。

第七条 财政部门根据需要可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本,发挥国有金融资本投资、运营公司作用。受财政部门委托管理国有金融资本的其他部门、机构(以下统称受托人)按照受托权限管理国有金融资本,财政部门履行出资人职责的身份不变、产权管理责任不变、执行统一规制不变、全口径报告职责不变。

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解读:

财政部门可根据各地实际情况,对国有金融资本采取委托管理的方式。根据该条规定,委托管理需遵循四个不变,一是财政部门出资人身份不变,政府授权财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责,财政部门既是出资人,又是委托人。其他部门、机构接受财政部门委托后,应在享有权利的同时,认真履行受托人义务,遵守国有金融资本管理相关制度,接受财政部门评价、监督和考核;二是产权管理责任不变,根据《国有金融资本产权登记管理办法(试行)》规定,国有金融资本产权登记和管理机关为同级财政部门,国有金融资本产权登记按照统一规制、分级管理的原则,由县级以上财政部门组织实施;三是执行统一规制不变,《规定》明确由财政部负责制定统一的国有金融资本管理规章制度,无论受托人是哪个部门、机构,实施国有金融资本管理,都应执行统一的管理制度;四是全口径报告职责不变,《规定》明确财政部要全口径向党中央、国务院报告,并按照法定程序向全国人大常委会报告国有金融资本管理情况,受托人应向相应的财政部门全口径报告国有金融资本管理情况。实行委托管理只是过渡,最终实现国有金融资本的集中统一管理。

第八条 国有及国有控股金融机构应当坚持和加强党的领导,发挥党委(党组)的领导作用。国有及国有控股金融机构党委(党组)把方向、管大局、保落实,重点管政治方向、领导班子、基本制度、重大决策和党的建设,健全完善党建工作责任制,切实承担好、落实好从严管党治党责任。

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解读:

当前稳定问题的重要性表现在金融领域尤其突出,所以金融企业的党建,深度治理尤其关键。

第二章 出资人与受托人职责
第九条 财政部门作为出资人代表机构的主要职责是
(一)坚持和加强党的领导,贯彻落实党中央、国务院决策部署,指导推进国有及国有控股金融机构改革。
(二)组织实施金融机构国有资本基础管理工作
(三)负责国有金融资本经营预决算管理,组织上交国有金融资本收益
(四)对所出资金融机构行使股东职责,维护所有者权益,以出资额为限承担有限责任。
(五)按照公司治理程序,制定或参与制定所出资金融机构章程,依法选派董事、监事,委派股东代表参与股东(大)会。
(六)通过法定程序参与所出资金融机构管理者的任免、考核,根据考核结果对其进行奖惩。负责国有及国有控股金融机构薪酬监管,完善激励约束机制。
(七)监督金融机构国有资本保值增值
(八)建立统一的国有金融资本统计监测体系
(九)委托其他部门、机构管理国有金融资本,督促检查国有及国有控股金融机构、受托人执行国有金融资本管理制度。
(十)履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的事项。
除前款规定外,财政部负责制定统一的国有金融资本管理规章制度,依法指导和监督地方国有金融资本管理工作。

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解读:

《规定》明确,出资人职责主要包括,指导国有金融机构改革、实施基础管理、国有资本经营预决算管理、组织收益上交,依法行使所出资金融机构具体股东职权、制定公司章程、参与管理者考核任免、监督保值增值,制定规章制度以及督促检查等。本条重点在于财政部门的双重职能,不仅作为政府部门负责制定统一的国有金融资本管理规章制度,依法指导和监督地方国有金融资本管理工作,亦作为股东对所出资金融机构行使股东职责,参与制定所出资金融机构章程,并以出资额为限承担有限责任。
国有金融资本管理的规章制度不是受托人(比如国资委)制定,而是财政部门制定好之后,再移交受托人执行,并对地方全部国资金融资本管理工作有指导和监督权。

第十条 财政部门履行出资人职责的主要义务是:
(一)服务国家战略,落实国家金融政策法规统筹优化国有金融资本战略布局,健全资本补充和动态调整机制,推动国有金融资本向关系国家安全、国民经济命脉、国计民生的重要金融行业和关键领域、重要金融基础设施、重点金融机构集中。
(二)健全国有金融资本形态转换、合理流动机制,保持国有金融资本在金融领域的主导地位,保持国家对重点金融机构的控制力。
(三)探索有效的国有金融资本授权经营体制及实现方式,促进国有金融资本保值增值,防范流失。
(四)促进国有及国有控股金融机构建立现代企业制度,健全风险管理和内控体系,完善法人治理结构,推进金融治理现代化
(五)尊重国有及国有控股金融机构经营自主权,依法维护企业合法权益,增强活力、竞争力和可持续发展能力,配合做好重大风险处置工作。
(六)尊重受托人受托履行国有金融资本管理职责,不得不当干预受托人履职。
(七)承担全口径国有金融资本报告工作
(八)接受外部监督,依法依规披露国有金融机构经营状况,提升国有金融资本运营透明度

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解读:

《规定》明确,财政部门作为出资人的义务主要包括承担落实国家金融政策法规、优化资本战略布局、健全资本流动机制、完善授权经营体制、促进建立现代企业制度、健全风险管理和内控体系、尊重企业经营自主权和受托人履职、接受外部和社会监督等。宗旨是通过金融资本管理统筹优化国有金融资本战略布局,推动国有金融资本向关系国家安全、国民经济命脉、国计民生的重要金融行业和关键领域、重要金融基础设施、重点金融机构集中,并以保持国有金融资本在金融领域的主导地位,保持国家对重点金融机构的控制力。

第十一条 受托人根据财政部门委托,按照产权关系,落实统一规制,管理国有金融资本,享有以下权利:
(一)协同推进受托管理的国有及国有控股金融机构改革,健全公司法人治理。
(二)按照受托权限和程序,对受托管理的金融机构行使相关股东职责。
(三)通过提名董事、监事人选等方式,参与受托管理的金融机构管理者的选择和考核。
(四)按照股权关系,通过公司法人治理机制,向受托管理的金融机构派出董事、监事等,并加强管理和监督。
(五)按照法定程序,参与受托管理的金融机构的重大事项决策,维护出资人合法权益。 
根据相关法律法规,须经本级政府批准的履行出资人职责的重大事项,应当经财政部门同意后,报请本级政府批准。

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解读:

根据《指导意见》要求,加强国有金融资本管理,须坚持“集中统一”的总原则,根据需要可以采取委托管理的方式。《指导意见》中明确“财政部门根据需要可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本”,目的是为了发挥国有金融资本投资、运营公司作用。
本条规定的受托人权利主要包括,按照受托权限和程序对受托金融机构行使相关股东职责,协同推进受托金融机构改革,向其派出董事、监事,参与重大事项决策、管理者选择和考核等。委托管理原则上不改变受托金融机构的人事、党建、业务监管等现行管理机制。受托人应注重推进董事会建设,通过公司治理机制,依法行使相关职责,不得干预金融机构的正常经营活动,不滥用股东权利损害金融机构或其他股东的利益。

第十二条 受托人管理国有金融资本的主要义务是:
(一)按照受托权责对等原则,提升国有金融资本运营效率,保障金融安全,防范金融风险,实现保值增值。
(二)落实统一的国有金融资本管理规章制度。
(三)督促受托管理的金融机构履行好服务实体经济和防控金融风险的主体责任,监交其国有资本经营收益。
(四)定期向委托的财政部门报告受托履行国有金融资本管理职责、贯彻落实国家战略和政策目标等情况。
(五)接受财政部门的评价、监督和考核
(六)落实财政部门委托的其他有关事项。

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解读:

本条规定的受托人的主要义务包括:承担提升国有金融资本运营效率、遵守统一的管理制度、监交国有资本收益、向财政部门报告履职情况并接受评价、监督和考核。

第三章 金融机构国有资本管理与监督
第十三条 财政部门应当建立健全国有金融资本基础管理体系,负责清产核资、产权界定、产权登记、资产评估、产权转让、统计分析等工作财政部门依法决定所出资金融机构的国有股权转让。转让全部国有股权或者转让部分国有股权致使国家不再拥有控股地位的,应当报本级政府批准。

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解读:

财政部门是决定所出资金融机构国有股权转让的决策机构,但导致国家不再控股的股权转让行为,应当由本级政府批准。 

第十四条 财政部门应对国有产权变动实行全流程动态监管,并对所出资国有及国有控股金融机构实施资本穿透管理。纳入母公司并表管理或拥有实际控制权的各级子公司,由母公司按照公司治理程序,负责落实统一的国有金融资本管理制度。
涉及母公司本级的股权管理及重点子公司重大股权管理事项,由财政部门履行资本管理程序。重大股权管理事项是指可能导致实际控制权发生转移的股权管理事项。

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解读:

落实统一的国有金融资本管理制度由母公司负责,母公司的股权管理及重点子公司的重大股权管理,由财政部门负责。财政部《关于进一步加强国有金融企业股权管理工作有关问题的通知》(财金[2016]122号)中的规定,“重点子公司一般是指集团(控股)公司具有实际控制权的金融企业和上市公司,以及当期净资产占集团(控股)公司本级净资产超过一定比例的各级子公司。重点子公司净资产所占比例一般不低于集团(控股)公司本级净资产的5%(含5%)。
 
第十五条 财政部门负责建立金融机构国有产权交易管理制度,加强监督管理,促进金融机构国有产权有序流动,防止国有金融资本流失。

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解读:

根据《规定》,金融机构国有产权交易制度要另起一套,不是简单放到地方产权交易体系中去。

第十六条 财政部门负责制定统一的国有金融资本收益管理制度,对所出资金融机构依法享有出资人权益,建立股东派出人员人才库

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解读:

不管是财政部门还是受托机构,对董事,监事的提名都来自财政部门所建立的股东派出人员人才库。

第十七条 财政部门负责制定国有金融资本经营预算管理制度和办法,编制国有金融资本经营预决算,加强预算执行监管,促进国有金融资本合理配置。 
第十八条 财政部门依法对所出资金融机构财务进行监督建立和完善国有金融资本保值增值指标体系,开展动态统计监测和运行分析,全面掌握国有金融资本运营情况。

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解读:

不管委托给谁监管,保值增值指标体系要由财政部门来建立和完善。

第十九条 财政部门应当积极推进监管信息化建设,整合信息资源,畅通共享渠道,健全金融机构国有产权和财务等监管系统,提升管理效能。
第二十条 财政部门应当建立健全内外监督工作制度,加强与审计机关和纪检监察机关沟通,强化国有金融资本管理制度执行情况监督检查,形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的监督体系。
第二十一条 财政部门应当定期向本级政府报告履行出资人职责的情况,接受本级政府的监督和考核。
第二十二条 国有金融资本管理情况要全口径向党中央、国务院报告,并按照法定程序向全国人大常委会报告,具体报告责任由财政部承担。地方国有金融资本管理情况要向地方党委、政府报告,并按照法定程序向本级人大常委会报告,具体报告职责由本级财政部门承担。
第二十三条 财政部门应当依法推进国有金融资本管理信息公开,及时准确向社会披露国有金融资本管理制度、运营绩效和监督检查等情况,提高透明度,主动接受社会监督。
第四章 所出资金融机构重大事项管理 
第二十四条 财政部门及受托人(以下统称出资人机构)依照法律法规及有关规定,制定或者参与制定所出资金融机构的章程,按照公司章程行使权利、履行义务

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解读:

重大事项管理属于出资人机构(包括委托人和受托人)的核心权利。章程是金融机构运行的“根本大法”,出资人机构应强化章程管理,将与金融机构的关系在章程中予以约定。

第二十五条 出资人机构按照法定程序向所出资金融机构委派股东代表,提名董事、监事,参加其股东(大)会、董事会、监事会,落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利。
派出的股东代表、董事、监事,应当及时向出资人机构报告履职情况。出资人机构应当加强对董事、监事履职的技术支持以及监督评价,建立健全激励约束和责任追究机制。
国有独资金融机构不设股东会,由出资人机构行使股东会职权。出资人机构可以授权金融机构董事会行使股东会部分职权。

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解读:

本条首次提出了对董事、监事履职技术进行支持,监督和评价,也就是说国有金融资本范围内,有可能率先在国内实现董事会(及董事)绩效评价,监事会(及监事)绩效评价。
向国有金融机构派出股权董事,依托公司法人治理结构行使出资人权利,通过市场化方式体现国有出资人意志,是履行出资人职责的有效方式,是以管资本为主加强国有资产监管的重要举措,是完善国有金融资本管理的重要内容。

第二十六条 出资人机构应当通过公司治理机制,加强对所出资金融机构发展战略和投资规划、财务预决算、利润分配和弥补亏损方案、法人机构设立和撤并等须由股东决定的重大事项的审核。
所出资金融机构的股东(大)会、董事会决定机构合并、分立、改制、上市,增减注册资本、发行债券、重大投资、为他人提供除主营担保业务以外的大额担保、大额捐赠、分配利润、任免机构负责人,以及解散、申请破产等重大事项时,出资人机构派出的股东代表、董事,应当按程序发表意见、行使表决权。表决意见涉及股权管理的,应当经财政部门同意。

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解读:

出资人通过公司治理程序,加强对所出资金融机构重大事项的审核把关。《规定》对重大事项进行了列举。不管委托给谁,《规定》所涉及上述权力受托人不能最终决定,必须由财政部门决定(乃至报请上级决定)。

第二十七条 按照国家有关规定,财政部门拟订国有及国有控股金融机构薪酬分配制度和机制,指导建立企业年金制度,探索实施员工持股计划。出资人机构监管所出资国有及国有控股金融机构工资分配的总体水平,备案或核准工资总额预算方案,清算预算执行结果。

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解读:

财政部负责制定国有及国有控股金融机构薪酬分配有关制度。

第五章 所出资金融机构管理者选择与考核
第二十八条 出资人机构会同有关部门依照法律法规、规范性文件以及金融机构章程等规定,建立规则透明的提名程序,任免或者建议任免所出资金融机构的下列人员:
(一)任免国有独资企业的总经理、副总经理、财务负责人和其他高级管理人员。
(二)任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事。
(三)向国有控股、参股金融机构提出董事、监事人选。
国务院和地方政府对所出资金融机构管理者的任免另有规定的,从其规定。所出资金融机构中应当由职工代表出任的董事、监事,依法由职工民主选举产生。

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解读:

《规定》明确出资人机构会同有关部门建立规则透明的提名程序,明确了出资人机构任免所出资金融机构管理层的人员范畴。

第二十九条 出资人机构对拟任命或者建议任命的董事、监事、高级管理人员的人选,应当严格进行资格把关。对出资人机构直接管理的董事、监事,应当认真落实党管干部有关要求,根据规定权限进行考察,考察合格的,按照规定程序任命或者建议任命。

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解读:

本条明确了出资人机构需对董事、监事、高级管理人员进行资格把关,强调了坚持党管干部原则,保证党对干部人事工作的领导权和重要干部的管理权。

第三十条 出资人机构任命或者建议任命的董事、监事、高级管理人员,应当遵守法律法规以及金融机构章程,对金融机构负有忠实义务和勤勉义务。
第三十一条 财政部门应当健全完善国有金融资本经营绩效考核制度。出资人机构应当针对所出资金融机构的不同战略定位和发展目标,结合行业特点建立差异化的管理者经营业绩考核体系,按照法定程序对其任命的管理者进行年度和任期考核,并依据考核结果决定对管理者的奖惩。
第三十二条 按照国家有关规定,财政部门建立健全国有及国有控股金融机构管理者薪酬管理体系。
出资人机构应当根据有关规定,确定任命的国家出资金融机构管理者的薪酬机制和标准;规范所出资国有及国有控股金融机构负责人履职待遇、业务支出和福利保障,对其履职待遇、业务支出年度财务预算进行备案

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解读:

财政部负责拟定经营绩效考核制度和国有及国有控股金融机构薪酬分配的有关制度,体现了以管资本为主加强资产管理,上述制度的建立有利于调动管理者的积极性,有利于国有资产的保值。

第六章 责任追究
第三十三条 财政部门应当建立健全违法违规经营投资责任追究制度,完善责任倒查和追究机制,构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系。
相关部门和单位按照职责权限,加大对违法违规经营投资责任的追究力度,综合运用组织处理、经济处罚、禁入限制、纪律处分和追究刑事责任等手段,依法依规查办违法违规经营投资导致国有资产重大损失的案件。
第三十四条 出资人机构不按规定的职责、权限和程序履职尽责,或者违法违规干预所出资金融机构经营活动,侵犯其合法权益,造成国有金融资产损失或其他严重后果的,对其直接负责的主管人员和其他责任人员,依规依纪给予纪律处分或者组织处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十五条 国有及国有控股金融机构的管理者滥用职权、玩忽职守,造成机构国有资产损失的,应负赔偿责任,并依规依纪对其给予纪律处分或者组织处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

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解读:

第六章明确了监督问责机制,列明了对不同程度违法违规行为的追责手段,从内部处理乃至外部追究刑事责任,均是对导致国有资产流失的行为的惩罚和震慑,依法合规确保国有资产保值增值。

第七章 附  则
第三十六条 国有实体企业投资入股金融机构的,依法行使具体股东职责,应执行统一的国有金融资本管理制度,由财政部门会同国有资产监督管理机构组织做好落实。

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解读:

本条涉及财政部门与国有资产监督管理机构的协调管理问题,依据本条规定,国有实体企业投资入股金融机构的情况下,应当执行统一的国有金融资本管理制度。因此,国有实体企业在对金融机构进行资本运作过程中要充分考虑金融监管方面的审批制度。

第三十七条 对涉及国家安全、外溢性强的金融基础设施和履职平台,要保持国家绝对控制力,执行统一的国有金融资本管理制度,国家金融管理部门依法依规对其实施管理。

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解读:

《规定》强调,对涉及国家安全、外溢性强的金融基础设施和履职平台,国家要保持绝对控制力,执行统一的国有金融资本管理制度,此旨保障国家金融安全
 
第三十八条 各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府依据本规定,结合本地区实际和管理现状,制定具体的实施规定,报财政部备案。
第三十九条 本规定自印发之日起施行。